Основные понятия. Ликбез

Имущество бывает движимым и недвижимым. Недвижимое имущество также называют недвижимой вещью или недвижимостью. Самые распространенные виды недвижимости — это земельные участки, объекты капитального строительства, помещения, машино-места.

Земельный участок — это часть земной поверхности, обладающая особыми характеристиками, которые выделяют её из окружающих земель: описание местоположения в виде координат, площадь, адрес и другие. Границы участка могут быть закреплены на местности специальными межевыми знаками, проходить по элементам ограждений, естественным природным объектам или не быть закреплены вовсе.

Самыми распространенными объектами капитального строительства являются жилые и нежилые здания, а также сооружения. Учитываются только такие объекты, которые имеют неразрывную связь с землей — фундамент. Поэтому различные навесы и контейнеры учёту не подлежат. Объекты, строительство которых незавершено, тоже можно учитывать как недвижимость, если это требуется, например, для совершения сделки.

Сооружения — это объекты строительства, предназначенные в первую очередь для некоей технологической функции, а не для пребывания людей. Например, мост, трансформаторная подстанция, различные коммуникации и даже дороги — это всё сооружения.

Помещения — это пространства внутри здания, ограждённые строительными конструкциями (стенами, перегородками). Помещения могут включать в себя несколько комнат и помещений вспомогательного использования. То есть, помещение стоит воспринимать как пространство внутри здания или сооружения, которое учитывается как один объект права. Помещения бывают жилые и нежилые.

Недвижимостью, подлежащей регистрации, также признаются машино-места и единые недвижимые комплексы. А вот возможность кадастрового учета предприятий как имущественных комплексов особого признания не получила.

По Гражданскому кодексу к недвижимости еще относятся регистрируемые иным способом воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, из чего мы можем сделать вывод, что термин «недвижимый» означает невозможность смены владельца без государственной регистрации, а вовсе не пространственную привязку.

Движимым имуществом считается все остальное, включая деньги и ценные бумаги.

Если вы попробуете разобраться, какие виды недвижимости сегодня упоминаются в нормативно-правовых актах, то обнаружите, что сегодня действует несколько пересекающихся классификаций:

• при архитектурно-строительном проектировании;
• при адресации;
• при кадастровом учете и регистрации права;
• при обеспечении безопасности;
• при проектировании и строительстве;
• при учете основных фондов;
• при реализации жилищных прав.

Объекты недвижимости являются объектами права. Они могут быть в собственности, стать предметом сделки купли-продажи, аренды, залога и т.п. Как объект права недвижимость облагается налогом, который рассчитывается исходя из кадастровой стоимости за квадратный метр. Кадастровая стоимость массово определяется государственными оценщиками и должна быть несколько менее рыночной. Оценка проводится раз в несколько лет и может быть оспорена правообладателем.

Для того, чтобы объект недвижимости стал объектом права и налогообложения, его необходимо учесть в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН). Само действие по внесению сведений в ЕГРН или их изменению называется государственным кадастровым учётом, который сопровождается государственной регистрацией права. Эти действия проводятся на основании заявления правообладателя и приложенных документов, подготовленных кадастровым инженером. Каждому учтенному в ЕГРН объекту присваивается кадастровый номер.

Учет сведений ЕГРН ведется во ФГИС ЕГРН. Заявления с приложенным документами подаются в Многофункциональных центрах, либо через Интернет на официальном портале Росреестра, в Личном кабинете или посредством ПО, подключенного через программный интерфейс прямого доступа.

Сведения о текущих учтенных характеристиках объекта недвижимости и зарегистрированных прав и обременениях можно получить в бумажном или электронном виде в форме выписок из ЕГРН. Кадастровые паспорта и свидетельства уже ушли в прошлое.

Кадастровый инженер — это физическое лицо, член СРО кадастровых инженеров. Он подготавливает документы в электронном виде в формате XML и подписывает квалифицированной электронной цифровой подписью:

• межевые планы в отношении земельных участков;
• технические планы в отношении других объектов недвижимости;
• акты обследования при прекращении существования объектов капитального строительства.

Каждый объект недвижимости обладает определённым набором характеристик, которые позволяют выделить такой объект в качестве индивидуальной вещи. Федеральным законом от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусмотрено более пятидесяти характеристик, которые делятся на основные и дополнительные. Основные устанавливаются или изменяются в результате образования или изменения самого объекта недвижимости, дополнительные — присваиваются решениями органов государственной или муниципальной власти и, как правило, могут содержаться в иных реестрах.

Сведения о недвижимости учитываются не только в ЕГРН, и в результате непрекращающихся реформ и независимого развития ведомств к середине 2020-х складывается следующая достаточно сложная картина.

Росреестр в ЕГРН осуществляет кадастровый учет в объеме сведений, необходимых, в основном, для регистрации прав. Учитывая множественные нарекания к ФГИС ЕГРН, в будущем можно ожидать не столько доработку системы, сколько переход на платформу ГосТех в рамках условного ФГИС ЕГРН 2.0. Пока же Роскадастр более сосредоточен на сборе данных с региональных информационных систем в рамках НСПД.

Разрозненные организации технической инвентаризации и их региональные сети ведут учет жилищного фонда в целях контроля за эксплуатацией. Также для объектов жилищного фонда сведения из ЕГРН и баз данных БТИ должны передаваться в электронные паспорта ГИС ЖКХ.

В целях давно назревшего совершенствования этой системы в сентябре 2023 года были приняты новые НПА. С их реализацией ГИС начнет трансформацию в некую единую систему государственного учета жилищного фонда согласно Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства РФ на период до 2030 года. Здесь есть еще одно принципиальное нововведение — по 608-ФЗ от 19.12.2023 перепланировка теперь влечет необходимость внесения изменений в сведения ЕГРН, а не в технический паспорт. Все это вместе может привести к радикальным изменениям в работе БТИ, вплоть до их переподчинения Роскадастру, что не удалось сделать Госстрою в начале 2000-х.

Минстрой требует от регионов внедрения ГИСОГД субъектов и подключения к собственной ИСУП — системе, которая берет на себя работу с информационными XML-моделями ОКС, четкие требования к которым никак не удается разработать и окончательно утвердить, сколько бы технических комитетов по стандартизации над этим не работало. По последнему проекту правил часть этой работы похоже возьмет на себя сам Минстрой. Скоро также должна уже заработать несостоявшаяся в 2022 году (Е)ГИСОГД РФ в целях построения общероссийской «цифровой вертикали строительной отрасли».

Для ГИСОГД, естественно, нужно послойное отображение данных ЕГРН и ЕЭКО. Но так как есть очевидное дублирование сведений между ГИСОГД, реестром границ и кадастром недвижимости, то рано или поздно с этим придется разбираться. Пока что есть упоминание о статусе кадастрового учета сведений в ГИСОГД (Приказ Минстроя №433/пр от 06.08.2020) и идея разработки (кстати в 2024 году) функционала систем Росреестра, используемых для кадастрового учета, землеустройства, мониторинга, для обеспечения формирования и ведения информационных моделей (План мероприятий №12012п-П49 от 12.11.2021).

В статье Карпика А. П., Ветошкина Д. Н., Архипенко О. П. «Анализ современного состояния государственного кадастра недвижимости в России» 2012 года было рассмотрено, насколько при ведении кадастра недвижимости в России соблюдается некоторые фундаментальные требования. Эта подборка норм не потеряла своей актуальности и сегодня. Рассмотрим базовые принципы при ведении кадастра с учетом современных реалий:

1. Принцип завершенности («Заповедь Бензенбергера»): «Основным для кадастра является то, что он должен быть закончен». Другими словами, кадастр, который содержит информацию только о некоторой части объектов на текущий момент времени, не является достоверным источником сведений, так как требует проведения дополнительных работ по выявлению объектов прав, их правообладателей и правовом режиме. Сегодня в очередной раз ставится задача наполнения ЕГРН данными, теперь уже в рамках НСПД.
2. Принцип зеркальности (первый принцип Руоффа): кадастр должен точно и полно отражать содержание документов, являющихся основанием для кадастрового учета. Вероятность появления технических и реестровых ошибок должна стремиться к нулю, что может быть обеспечено постепенным исключением человеческого фактора при ведомственной цифровой трансформации.
3. Принцип доверия (второй принцип Руоффа): кадастр должен являться единственным (достаточным) источником информации об объектах для потребителей без необходимости информационного взаимодействия с иными ведомствами. Сегодня в этом направлении идет работа по созданию Единого информационного ресурса о земле и недвижимости.
4. Принцип застрахованности (третий принцип Руоффа): ущерб, понесенный добросовестным пользователем кадастровой информации, которая по факту оказалась недостоверной, должен быть возмещен государством или органом кадастрового учета (регистрации прав). Ответственность последнего установлена статьей 66 218-ФЗ от 13.07.2015.
5. Принцип непрерывности (первый принцип Курандта): любые изменения объектов недвижимости не должны иметь юридической силы до момента внесения соответствующих изменений в сведения кадастра. Требование в целом выполняется.
6. Принцип согласия (второй принцип Курандта): любые изменения в сведениях об объекте недвижимости в кадастре допускаются только с согласия правообладателя такого объекта. Требование выполняется, за исключением, очевидно, процедур изъятия. Новой технологической угрозой при этом стала потенциальная возможность получения сертификата ЭЦП неуполномоченным лицом. Для повышения доверия в системе электронного документооборота сейчас проводится отдельная реформа.
7. Принцип публичности (третий принцип Курандта): кадастр должен быть открытым информационным ресурсом, в том числе и для общественного контроля, исключение составляют сведения, доступ к которым ограничен в силу законодательства. На данный момент помимо требований силовых служб по ограничению доступа существует инициатива Минобороны о полном выводе данных об объектах обороны и безопасности в отдельный реестр режимных объектов.
8. Принцип специализации (четвертый принцип Курандта): кадастр должен обеспечивать однозначную связь между субъектами (правообладателями) и объектами прав. Поспособствовать достижению этого условия может создание Федерального регистра сведений о населении.

Общими принципами Инфраструктуры пространственной информации в Европе (INSPIRE), правовое регулирование которой осуществляется Директивой ЕС INSPIRE 2007/2/CE от 14.03.2007, являются:

• данные следует собирать только один раз и хранить там, где их можно поддерживать наиболее эффективно;
• должна быть возможность объединять пространственную информацию из разных источников по всей территории и делиться ею со многими пользователями и приложениями;
• должна быть предусмотрена возможность обмена информацией, собранной на одном уровне/масштабе, со всеми уровнями/масштабами (детальный для тщательных расследований, общий для стратегических целей).
• географическая информация, необходимая для эффективного управления на всех уровнях, должна быть легкодоступной и прозрачной;
• должно быть легко найти, какая географическая информация доступна, как ее можно использовать для удовлетворения конкретной потребности и при каких условиях ее можно получить и использовать.

Чтобы стать лучше, нужно признать свои недостатки:

• в современном имущественном законодательстве существует нехватка единых базовых классификаторов. Когда недвижимость рассматривается с различных сторон, используются разные термины и подходы к описанию объектов. Даже наименования видов объектов недвижимости и вроде бы простые понятия этажности или площади, будут отличаться на стадии проектирования, инвентаризации, кадастрового учета и эксплуатациии;
• законы слабо описывают прямые действия в различных ситуациях. Вместо этого по каждому конкретному случаю компромисс в трактовке размытых по всему пласту законодательства требований достигается путем долгих переписок правообладателей, кадастровых инженеров и представителей согласующих, надзорных и регистрирующих органов. Цена этому — значительные потери времени и средств правообладателей и предпринимателей;
• в законодательстве в принципе отстутствует описание ряда существующих в действительности объектов и процессов, например апартаментов, частных домов на несколько семей, перепланировки в нежилых зданиях, общего имущества в нежилых зданиях, проездов между машино-местами;
• затягивается практическая реализация уже утвержденных реформ из-за нехватки специалистов и ресурсов как на уровне управления, так и на местах;
• государственные органы на практике неохотно идут на диалог с профессиональным, к сожалению разрозненным, сообществом. Деятельность не так давно созданных и потому делающих только первые шаги саморегулируемых организаций пока приносит мало видимых значимых результатов;
• осуществляются попытки возврата к государственной монополии на рынке кадастровых работ;
• вызывает вопросы сложившаяся система ведения поэтажных планов в ЕГРН. Так как в кадастре отстутствует единая плановая (пространственная) модель здания, то получить, к примеру, сплошной актуальный план здания практически невозможно. Вместо редактирования общего поэтажного плана здания при отдельных перепланировках, новые планы на отдельные помещения добавляются в кадастр отдельными кусочками и не связываются воедино.

Критика современного отраслевого законодательства представлена в Экспертном заключении по проекту Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства №133-1/2014 от 22.09.2014.

Дополнительно см. Отчет Счетной палаты о результатах проверки результативности и достижения целей предоставления средств федерального бюджета в 2018–2020 годах.

Летом 2021 года новый куратор Росреестра в Правительстве М. Ш. Хуснуллин сначала в инстаграме, а потом по тв объявил ключевой показатель на ближайшие годы — кадастровый учет и регистрация за день, хотя бы в некоторых случаях. Однако, для этого как минимум требуется:

• четкое нормативное правовое поле;
• возможность получения достоверных исходных данных;
• предпроверка документов;
• отсутствие проблем на этапе подачи заявлений;
• автоматизированная обработка поступающих документов;
• ограничение пределов правовой экспертизы государственного регистратора.

В Отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ системы землепользования, включая деятельность уполномоченных органов, осуществляемую в целях землеустройства и разграничения прав на землю», подготовленном Счетной палатой в конце 2022-го года, приводятся ключевые выявленные проблемы в области земельной политики, в частности:

• нарастание массы нормативных правовых актов различного уровня и направлений;
• несогласованность целей и инструментов их реализации;
• невысокие требования к исполнению стратегических и программных документов;
• отсутствие базового документа стратегического планирования в сфере земельных отношений, предусматривающего:
  • совершенствование землеустройства и взаимодействия ОГВ и ОМС при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом;
  • развитие государственного мониторинга земель;
• отсутствие единого подхода к разработке нормативных документов в области земельных отношений;
• практически отсутствуют программы использования и охраны земель, предусмотренные статьями 9–11 ЗК РФ;
• землеустройство как государственное мероприятие сводится в основном к описанию местоположения границ объектов землеустройства;
• в государственных докладах о состоянии и использовании земель в 2005—2020 годах отсутствуют рекомендации, сформированные по результатам государственного мониторинга земель;
• длительное рассмотрение законопроектов по вопросам землепользования и проблемы правоприменения препятствуют разграничению прав на землю и вовлечению земель в оборот;
• с 1990-го года площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась в 1,68 раза;
• динамика сокращения невостребованных долей из земель сельскохозяйственного назначения недостаточна для эффективного вовлечения таких земель в оборот;
• темп разграничения земель недостаточен для эффективного использования земель;
• передача земельных участков от одних публично-правовых образований другим может занимать более года;
• реестр границ ЕГРН в значительной степени не сформирован.

В отчете подчеркнуто, что план мероприятий (РП РФ №2413-р от 08.11.2018) по реализации ранее действовавших «Основ государственной политики использования земельного фонда РФ на 2012—2020 годы» (РП РФ №297-р от 03.03.2012) был выполнен примерно на треть. С тех пор в России отсутствует основополагающий документ стратегического планирования в сфере земельных отношений. 

Вместо этого по мере распределения полномочий по выработке государственной политики между ведомствами сложилась ситуация, при которой направления развития земельных отношений задаются разрозненными отраслевыми программами, поручениями Президента и Правительства, дорожными картами, например:

• «Комплексное развитие сельских территорий» (ПП РФ №696 от 31.05.2019, Минсельхоз);
• «Национальная система пространственных данных» (ПП РФ №2148 от 01.12.2021, Росреестр);
• «Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ» (ПП РФ №731 от 14.05.2021, Минсельхоз);
• «Охрана окружающей среды» (ПП РФ №326 от 15.04.2014, Минприроды);
• «Развитие лесного хозяйства» (ПП РФ №318 от 15.04.2014, Минприроды);
• «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ» (ПП РФ №1710 от 30.12.2017, Минстрой);
• «Развитие транспортной системы» (ПП РФ №1596 от 20.12.2017, Минтранс);
• «Управление федеральным имуществом» (ПП РФ №320 от 15.04.2014, Минфин, Росимущество);
• поручение Президента РФ по итогам заседания президиума Государственного совета РФ 09.10.2012 (№Пр-2869 от 26.10.2015);
• перечень поручений Президента РФ по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета РФ 12.02.2019 (№Пр-555ГС от 29.03.2019);
  перечень поручений по реализации Послания Президента РФ №Пр-294 от 26.02.2019; 
• перечень поручений Президента РФ по итогам совещания с членами Правительства 17.03.2020 (№Пр-612 от 02.04.2020);
• поручение Председателя Правительства РФ №ММ-П13-2910кв от 07.04.2020;
• перечень поручений Президента РФ по итогам расширенного заседания президиума Государственного Совета РФ 28.09.2020 (№Пр-1726ГС от 24.10.2020);
• Указание Президента РФ №Пр-45 от 16.01.2019 о проработке предложений Счетной палаты РФ по повышению эффективности использования государственных земель;
• поручение Правительства РФ №ВМ-П13-423 от 23.01.2019; 
• перечень поручений Президента РФ №Пр-1424 от 11.08.2022 по вопросам реализации Госпрограммы НСПД.

В Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства РФ на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года (РП РФ №3268-р от 31.10.2022) сказано, что для обеспечения надлежащего качества технических планов необходимо:

• повысить уровень прозрачности и предсказуемости действий Росреестра;
• повысить уровень цифровизации кадастрового учета и регистрации прав, обеспечить условия для реализации цифровых решений на местах;
• совершенствовать нормативно-правовое регулирование кадастровой деятельности и правоприменительную практику.

В качестве альтернативы проводимым реорганизациям в статье Побединского Г. Г., в которой освещены проблемы правового, организационного и научно-технического кризиса в сфере геодезии и картографии, предлагается:

• местоположение объектов недвижимости на внеселитебных территориях определять в государственной системе координат;
• границы населенных пунктов оформлять в государственной и местной системах координат;
• сформировать отдельные федеральный орган исполнительной власти в сфере геодезии, картографии, геопространственных данных и главную научную организацию в сфере геодезии и картографии;
• разделить законодательство о геодезии и картографии (о создании геопространственных данных) и законодательство о пространственных данных (об использовании геопространственных данных).

Несмотря на общий скорее традиционный уклад жизни в России, среди государственных деятелей на удивление широко приветствуется максимальное внедрение информационных технологий. Поэтому можно осторожно предполагать с большой долей скептицизма следующие изменения:

• дальнейшая централизация ведомственных баз данных, так как их местное ведение привело к созданию множества параллельных систем и правил учета;
• внедрение псевдо-блокчейна без децентрализации из-за относительно небольших затрат на учет хэшей и большого PR-эффекта;
• тяжелая и медленная, но все же цифровизация всех услуг из-за требования соблюдать показатели при несовершенном законодательстве;
• постепенная автоматизация работы рядовых сотрудников органов учёта в некоем симбиозе жестких регламентов, смарт-контрактов и нейросетей;
• усиление или ослабление государственной монополии в области кадастровой деятельности при различных сценариях развития ситуации;
• изменение роли кадастровых инженеров с общем уровнем автоматизации. Необходимость в подготовке промежуточной кадастровой документации в текущем виде будет исчезать по мере развития интерфейсов государственных услуг;
• глобальное внедрение стандартизированных информационных моделей объектов капитального строительства, в том числе при кадастровом учете. В связи с этим стоит ожидать усиление позиций Минстроя. Возможна перетасовка полномочий ведомств вследствие борьбы на выживание за бюджет. Станут востребованными услуги по поддержке и актуализации информационных моделей;
• на рынке есть спрос на сервисы, упрощающие использование электронной цифровой подписи, а значит будет и предложение;
• сложилась ситуация, при которой многие объекты недвижимости исторически несовершенны с точки зрения наличия всей документации и учета. В то же время общая алгоритмизация и цифровизация государственных услуг рассчитана на идеальные объекты. Из-за этого наступает общий «ступор». Естественным решением будут точечные амнистии^{[1147][1132][1152]} для групп объектов в определенной ситуации.

В 2022 году крупные игроки создают свои информационные платформы, консолидирующие данные из множества источников и претендующие на звание исключительного источника достоверной информации. Росреестр, проведя эксперимент с ФГИС ЕИР, приступил к созданию ФГИС ЕЦП НСПД. Минцифры разрабатывает ЕИП НСУД и национальное озеро данных. Минстрой создает инфраструктуру для актуализируемых в ГИСОГД информационных моделей ОКС и параллельно двигается от ГИС ЖКХ и электронных паспортов жилых домов к новой Единой системе государственного учета жилищного фонда. Ну а в Москве выстраивают Единую цифровую платформу градостроительной деятельности со своими цифровыми паспортами.

Как-то так вышло, что из-за невозможности положиться на кого-либо в долгосрочной перспективе, в итоге в стране одновременно разрабатывается множество информационных даже не систем, а платформ, решающих по сути одни и те же задачи.

В целом, можно ожидать, что в течение ближайшего десятилетия учет метрических характеристик различных объектов капитального строительства постепенно будет перемещаться в ГИСОГД, а в записях о правах и обременениях будет появляться что-то вроде ссылок на идентификаторы элементов цифровых информационных моделей определенных типов, заданных классификатором строительной информации, в свою очередь синхронизированного с некоей будущей онтологией Национальной системы пространственных данных.

Следующие изменения имеют менее высокую вероятность в ближайшее время:

• гармонизация законодательства;
• переход на децентрализованный блокчейн;
• появление реальной финансовой и персональной ответственности государственных органов перед заявителями за ненадлежащее исполнение обязанностей;
• усиление влияния саморегулируемых организаций на государственные органы.

Ранее располагавшиеся здесь термины и определения теперь распределены по разделам:

• Геодезическое и картографическое обеспечение
• Градостроительная деятельность
• Кадастровая деятельность
• Кадастровый учет и регистрация прав
• Понятия, не вошедшие в другие разделы