Основные понятия. Ликбез

Имущество бывает движимым и недвижимым. Недвижимое имущество также называют недвижимой вещью или недвижимостью. Самые распространенные виды недвижимости — это земельные участки, объекты капитального строительства, помещения, машино-места.

Земельный участок — это часть земной поверхности, обладающая особыми характеристиками, которые выделяют её из окружающих земель: описание местоположения в виде координат, площадь, адрес и другие. Границы участка могут быть закреплены на местности специальными межевыми знаками, проходить по элементам ограждений, естественным природным объектам или не быть закреплены вовсе.

Самыми распространенными объектами капитального строительства являются жилые и нежилые здания, а также сооружения. Учитываются только такие объекты, которые имеют неразрывную связь с землей — фундамент. Поэтому различные навесы и контейнеры учёту не подлежат. Объекты, строительство которых незавершено, тоже можно учитывать как недвижимость, если это требуется, например, для совершения сделки.

Сооружения — это объекты строительства, предназначенные в первую очередь для некоей технологической функции, а не для пребывания людей. Например, мост, трансформаторная подстанция, различные коммуникации и даже дороги — это всё сооружения.

Помещения — это пространства внутри здания, ограждённые строительными конструкциями (стенами, перегородками). Помещения могут включать в себя несколько комнат и помещений вспомогательного назначения. То есть, помещение стоит воспринимать как пространство внутри здания или сооружения, которое учитывается как один объект права. Помещения бывают жилые и нежилые.

Недвижимостью, подлежащей регистрации, также признаются машино-места и единые недвижимые комплексы. А вот возможность кадастрового учета предприятий как имущественных комплексов особого признания не получила.

По Гражданскому кодексу к недвижимости еще относятся регистрируемые иным способом воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, из чего мы можем сделать вывод, что термин «недвижимый» означает невозможность смены владельца без государственной регистрации, а вовсе не пространственную привязку.

Движимым имуществом считается все остальное, включая деньги и ценные бумаги.

Если вы попробуете разобраться, какие виды недвижимости сегодня упоминаются в нормативно-правовых актах, то обнаружите, что сегодня действует несколько пересекающихся классификаций:

• при архитектурно-строительном проектировании;
• при адресации;
• при кадастровом учете и регистрации права;
• при обеспечении безопасности;
• при проектировании и строительстве;
• при учете основных фондов;
• при реализации жилищных прав.

Объекты недвижимости являются объектами права. Они могут быть в собственности, стать предметом сделки купли-продажи, аренды, залога и т.п. Как объект права недвижимость облагается налогом, который рассчитывается исходя из кадастровой стоимости за квадратный метр. Кадастровая стоимость массово определяется государственными оценщиками и должна быть несколько менее рыночной. Оценка проводится раз в несколько лет и может быть оспорена правообладателем.

Для того, чтобы объект недвижимости стал объектом права и налогообложения, его необходимо учесть в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН). Само действие по внесению сведений в ЕГРН или их изменению называется государственным кадастровым учётом, который сопровождается государственной регистрацией права. Эти действия проводятся на основании заявления правообладателя и приложенных документов, подготовленных кадастровым инженером. Каждому учтенному в ЕГРН объекту присваивается кадастровый номер.

Учет сведений ЕГРН ведется во ФГИС ЕГРН. Заявления с приложенным документами подаются в Многофункциональных центрах, либо через Интернет на официальном портале Росреестра, в Личном кабинете или посредством ПО, подключенного через программный интерфейс прямого доступа.

Сведения о текущих учтенных характеристиках объекта недвижимости и зарегистрированных прав и обременениях можно получить в бумажном или электронном виде в форме выписок из ЕГРН. Кадастровые паспорта и свидетельства уже ушли в прошлое.

Кадастровый инженер — это физическое лицо, член СРО кадастровых инженеров. Он подготавливает документы в электронном виде в формате XML и подписывает квалифицированной электронной цифровой подписью:

• межевые планы в отношении земельных участков;
• технические планы в отношении других объектов недвижимости;
• акты обследования при прекращении существования объектов капитального строительства.

Каждый объект недвижимости обладает определённым набором характеристик, которые позволяют выделить такой объект в качестве индивидуальной вещи. Федеральным законом от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусмотрено более пятидесяти характеристик, которые делятся на основные и дополнительные. Основные устанавливаются или изменяются в результате образования или изменения самого объекта недвижимости, дополнительные — присваиваются решениями органов государственной или муниципальной власти и, как правило, могут содержаться в иных реестрах.

В статье Карпика А. П., Ветошкина Д. Н., Архипенко О. П. «Анализ современного состояния государственного кадастра недвижимости в России» 2012 года было рассмотрено, насколько при ведении кадастра недвижимости в России соблюдается некоторые фундаментальные требования. Эта подборка норм не потеряла своей актуальности и сегодня. Рассмотрим базовые принципы при ведении кадастра с учетом современных реалий:

1. Принцип завершенности («Заповедь Бензенбергера»): «Основным для кадастра является то, что он должен быть закончен». Другими словами, кадастр, который содержит информацию только о некоторой части объектов на текущий момент времени, не является достоверным источником сведений, так как требует проведения дополнительных работ по выявлению объектов прав, их правообладателей и правовом режиме. Сегодня в очередной раз ставится задача наполнения ЕГРН данными, теперь уже в рамках НСПД.
2. Принцип зеркальности (первый принцип Руоффа): кадастр должен точно и полно отражать содержание документов, являющихся основанием для кадастрового учета. Вероятность появления технических и реестровых ошибок должна стремиться к нулю, что может быть обеспечено постепенным исключением человеческого фактора при ведомственной цифровой трансформации.
3. Принцип доверия (второй принцип Руоффа): кадастр должен являться единственным (достаточным) источником информации об объектах для потребителей без необходимости информационного взаимодействия с иными ведомствами. Сегодня в этом направлении идет работа по созданию Единого информационного ресурса о земле и недвижимости.
4. Принцип застрахованности (третий принцип Руоффа): ущерб, понесенный добросовестным пользователем кадастровой информации, которая по факту оказалась недостоверной, должен быть возмещен государством или органом кадастрового учета (регистрации прав). Ответственность последнего установлена статьей 66 218-ФЗ от 13.07.2015.
5. Принцип непрерывности (первый принцип Курандта): любые изменения объектов недвижимости не должны иметь юридической силы до момента внесения соответствующих изменений в сведения кадастра. Требование в целом выполняется.
6. Принцип согласия (второй принцип Курандта): любые изменения в сведениях об объекте недвижимости в кадастре допускаются только с согласия правообладателя такого объекта. Требование выполняется, за исключением, очевидно, процедур изъятия. Новой технологической угрозой при этом стала потенциальная возможность получения сертификата ЭЦП неуполномоченным лицом. Для повышения доверия в системе электронного документооборота сейчас проводится отдельная реформа.
7. Принцип публичности (третий принцип Курандта): кадастр должен быть открытым информационным ресурсом, в том числе и для общественного контроля, исключение составляют сведения, доступ к которым ограничен в силу законодательства. На данный момент помимо требований силовых служб по ограничению доступа существует инициатива Минобороны о полном выводе данных об объектах обороны и безопасности в отдельный реестр режимных объектов.
8. Принцип специализации (четвертый принцип Курандта): кадастр должен обеспечивать однозначную связь между субъектами (правообладателями) и объектами прав. Поспособствовать достижению этого условия может создание Федерального регистра сведений о населении.

Общими принципами Инфраструктуры пространственной информации в Европе (INSPIRE), правовое регулирование которой осуществляется Директивой ЕС INSPIRE 2007/2/CE от 14.03.2007, являются:

• данные следует собирать только один раз и хранить там, где их можно поддерживать наиболее эффективно;
• должна быть возможность объединять пространственную информацию из разных источников по всей территории и делиться ею со многими пользователями и приложениями;
• должна быть предусмотрена возможность обмена информацией, собранной на одном уровне/масштабе, со всеми уровнями/масштабами (детальный для тщательных расследований, общий для стратегических целей).
• географическая информация, необходимая для эффективного управления на всех уровнях, должна быть легкодоступной и прозрачной;
• должно быть легко найти, какая географическая информация доступна, как ее можно использовать для удовлетворения конкретной потребности и при каких условиях ее можно получить и использовать.

Чтобы стать лучше, нужно признать свои недостатки:

• в современном имущественном законодательстве существует нехватка единых базовых классификаторов. Когда недвижимость рассматривается с различных сторон, используются разные термины и подходы к описанию объектов. Даже наименования видов объектов недвижимости и вроде бы простые понятия этажности или площади, будут отличаться на стадии проектирования, инвентаризации, кадастрового учета и эксплуатациии;
• законы слабо описывают прямые действия в различных ситуациях. Вместо этого по каждому конкретному случаю компромисс в трактовке размытых по всему пласту законодательства требований достигается путем долгих переписок правообладателей, кадастровых инженеров и представителей согласующих, надзорных и регистрирующих органов. Цена этому — значительные потери времени и средств правообладателей и предпринимателей;
• в законодательстве в принципе отстутствует описание ряда существующих в действительности объектов и процессов, например апартаментов, частных домов на несколько семей, перепланировки в нежилых зданиях, общего имущества в нежилых зданиях, проездов между машино-местами;
• затягивается практическая реализация уже утвержденных реформ из-за нехватки специалистов и ресурсов как на уровне управления, так и на местах;
• государственные органы на практике неохотно идут на диалог с профессиональным, к сожалению разрозненным, сообществом. Деятельность не так давно созданных и потому делающих только первые шаги саморегулируемых организаций пока приносит мало видимых значимых результатов;
• осуществляются попытки возврата к государственной монополии на рынке кадастровых работ;
• вызывает вопросы сложившаяся система ведения поэтажных планов в ЕГРН. Так как в кадастре отстутствует единая плановая (пространственная) модель здания, то получить, к примеру, сплошной актуальный план здания практически невозможно. Вместо редактирования общего поэтажного плана здания при отдельных перепланировках, новые планы на отдельные помещения добавляются в кадастр отдельными кусочками и не связываются воедино.

Критика современного отраслевого законодательства представлена в Экспертном заключении по проекту Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства №133-1/2014 от 22.09.2014.

Дополнительно см. Отчет Счетной палаты о результатах проверки результативности и достижения целей предоставления средств федерального бюджета в 2018–2020 годах.

Летом 2021 года новый куратор Росреестра в Правительстве М. Ш. Хуснуллин сначала в инстаграме, а потом по тв объявил ключевой показатель на ближайшие годы — кадастровый учет и регистрация за день, хотя бы в некоторых случаях. Однако, для этого как минимум требуется:

• четкое нормативное правовое поле;
• возможность получения достоверных исходных данных;
• предпроверка документов;
• отсутствие проблем на этапе подачи заявлений;
• автоматизированная обработка поступающих документов;
• ограничение пределов правовой экспертизы государственного регистратора.

В Отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ системы землепользования, включая деятельность уполномоченных органов, осуществляемую в целях землеустройства и разграничения прав на землю», подготовленном Счетной палатой в конце 2022-го года, приводятся ключевые выявленные проблемы в области земельной политики, в частности:

• нарастание массы нормативных правовых актов различного уровня и направлений;
• несогласованность целей и инструментов их реализации;
• невысокие требования к исполнению стратегических и программных документов;
• отсутствие базового документа стратегического планирования в сфере земельных отношений, предусматривающего:
  • совершенствование землеустройства и взаимодействия ОГВ и ОМС при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом;
  • развитие государственного мониторинга земель;
• отсутствие единого подхода к разработке нормативных документов в области земельных отношений;
• практически отсутствуют программы использования и охраны земель, предусмотренные статьями 9–11 ЗК РФ;
• землеустройство как государственное мероприятие сводится в основном к описанию местоположения границ объектов землеустройства;
• в государственных докладах о состоянии и использовании земель в 2005—2020 годах отсутствуют рекомендации, сформированные по результатам государственного мониторинга земель;
• длительное рассмотрение законопроектов по вопросам землепользования и проблемы правоприменения препятствуют разграничению прав на землю и вовлечению земель в оборот;
• с 1990-го года площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась в 1,68 раза;
• динамика сокращения невостребованных долей из земель сельскохозяйственного назначения недостаточна для эффективного вовлечения таких земель в оборот;
• темп разграничения земель недостаточен для эффективного использования земель;
• передача земельных участков от одних публично-правовых образований другим может занимать более года;
• реестр границ ЕГРН в значительной степени не сформирован.

В отчете подчеркнуто, что план мероприятий (РП РФ №2413-р от 08.11.2018) по реализации ранее действовавших «Основ государственной политики использования земельного фонда РФ на 2012—2020 годы» (РП РФ №297-р от 03.03.2012) был выполнен примерно на треть. С тех пор в России отсутствует основополагающий документ стратегического планирования в сфере земельных отношений. 

Вместо этого по мере распределения полномочий по выработке государственной политики между ведомствами сложилась ситуация, при которой направления развития земельных отношений задаются разрозненными отраслевыми программами, поручениями Президента и Правительства, дорожными картами, например:

• «Комплексное развитие сельских территорий» (ПП РФ №696 от 31.05.2019, Минсельхоз);
• «Национальная система пространственных данных» (ПП РФ №2148 от 01.12.2021, Росреестр);
• «Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ» (ПП РФ №731 от 14.05.2021, Минсельхоз);
• «Охрана окружающей среды» (ПП РФ №326 от 15.04.2014, Минприроды);
• «Развитие лесного хозяйства» (ПП РФ №318 от 15.04.2014, Минприроды);
• «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ» (ПП РФ №1710 от 30.12.2017, Минстрой);
• «Развитие транспортной системы» (ПП РФ №1596 от 20.12.2017, Минтранс);
• «Управление федеральным имуществом» (ПП РФ №320 от 15.04.2014, Минфин, Росимущество);
• поручение Президента РФ по итогам заседания президиума Государственного совета РФ 09.10.2012 (№Пр-2869 от 26.10.2015);
• перечень поручений Президента РФ по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета РФ 12.02.2019 (№Пр-555ГС от 29.03.2019);
  перечень поручений по реализации Послания Президента РФ №Пр-294 от 26.02.2019; 
• перечень поручений Президента РФ по итогам совещания с членами Правительства 17.03.2020 (№Пр-612 от 02.04.2020);
• поручение Председателя Правительства РФ №ММ-П13-2910кв от 07.04.2020;
• перечень поручений Президента РФ по итогам расширенного заседания президиума Государственного Совета РФ 28.09.2020 (№Пр-1726ГС от 24.10.2020);
• Указание Президента РФ №Пр-45 от 16.01.2019 о проработке предложений Счетной палаты РФ по повышению эффективности использования государственных земель;
• поручение Правительства РФ №ВМ-П13-423 от 23.01.2019; 
• перечень поручений Президента РФ №Пр-1424 от 11.08.2022 по вопросам реализации Госпрограммы НСПД.

В Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства РФ на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года (РП РФ №3268-р от 31.10.2022) сказано, что для обеспечения надлежащего качества технических планов необходимо:

• повысить уровень прозрачности и предсказуемости действий Росреестра;
• повысить уровень цифровизации кадастрового учета и регистрации прав, обеспечить условия для реализации цифровых решений на местах;
• совершенствовать нормативно-правовое регулирование кадастровой деятельности и правоприменительную практику.

В качестве альтернативы проводимым реорганизациям в статье Побединского Г. Г., в которой освещены проблемы правового, организационного и научно-технического кризиса в сфере геодезии и картографии, предлагается:

• местоположение объектов недвижимости на внеселитебных территориях определять в государственной системе координат;
• границы населенных пунктов оформлять в государственной и местной системах координат;
• сформировать отдельные федеральный орган исполнительной власти в сфере геодезии, картографии, геопространственных данных и главную научную организацию в сфере геодезии и картографии;
• разделить законодательство о геодезии и картографии (о создании геопространственных данных) и законодательство о пространственных данных (об использовании геопространственных данных).

Несмотря на общий скорее традиционный уклад жизни в России, среди государственных деятелей на удивление широко приветствуется максимальное внедрение информационных технологий. Поэтому можно осторожно предполагать с большой долей скептицизма следующие изменения:

• дальнейшая централизация ведомственных баз данных, так как их местное ведение привело к созданию множества параллельных систем и правил учета;
• внедрение псевдо-блокчейна без децентрализации из-за относительно небольших затрат на учет хэшей и большого PR-эффекта;
• тяжелая и медленная, но все же цифровизация всех услуг из-за требования соблюдать показатели при несовершенном законодательстве;
• постепенная автоматизация работы рядовых сотрудников органов учёта в некоем симбиозе жестких регламентов, смарт-контрактов и нейросетей;
• усиление или ослабление государственной монополии в области кадастровой деятельности при различных сценариях развития ситуации;
• изменение роли кадастровых инженеров с общем уровнем автоматизации. Необходимость в подготовке промежуточной кадастровой документации в текущем виде будет исчезать по мере развития интерфейсов государственных услуг;
• глобальное внедрение стандартизированных информационных моделей объектов капитального строительства, в том числе при кадастровом учете. В связи с этим стоит ожидать усиление позиций Минстроя. Возможна перетасовка полномочий ведомств вследствие борьбы на выживание за бюджет. Станут востребованными услуги по поддержке и актуализации информационных моделей;
• на рынке есть спрос на сервисы, упрощающие использование электронной цифровой подписи, а значит будет и предложение;
• сложилась ситуация, при которой многие объекты недвижимости исторически несовершенны с точки зрения наличия всей документации и учета. В то же время общая алгоритмизация и цифровизация государственных услуг рассчитана на идеальные объекты. Из-за этого наступает общий «ступор». Естественным решением будут точечные амнистии^{[1147][1132][1152]} для групп объектов в определенной ситуации.

В 2022 году крупные игроки создают свои информационные платформы, консолидирующие данные из множества источников и претендующие на звание исключительного источника достоверной информации. Росреестр, проведя эксперимент с ФГИС ЕИР, приступил к созданию ФГИС ЕЦП НСПД. Минцифры разрабатывает ЕИП НСУД и национальное озеро данных. Минстрой создает инфраструктуру для актуализируемых в ГИСОГД информационных моделей ОКС и параллельно двигается от ГИС ЖКХ и электронных паспортов жилых домов к новой Единой системе государственного учета жилищного фонда. Ну а в Москве выстраивают Единую цифровую платформу градостроительной деятельности со своими цифровыми паспортами.

Как-то так вышло, что из-за невозможности положиться на кого-либо в долгосрочной перспективе, в итоге в стране одновременно разрабатывается множество информационных даже не систем, а платформ, решающих по сути одни и те же задачи.

В целом, можно ожидать, что в течение ближайшего десятилетия учет метрических характеристик различных объектов капитального строительства постепенно будет перемещаться в ГИСОГД, а в записях о правах и обременениях будет появляться что-то вроде ссылок на идентификаторы элементов цифровых информационных моделей определенных типов, заданных классификатором строительной информации, в свою очередь синхронизированного с некоей будущей онтологией Национальной системы пространственных данных.

Следующие изменения имеют менее высокую вероятность в ближайшее время:

• гармонизация законодательства;
• переход на децентрализованный блокчейн;
• появление реальной финансовой и персональной ответственности государственных органов перед заявителями за ненадлежащее исполнение обязанностей;
• усиление влияния саморегулируемых организаций на государственные органы.

Ранее располагавшиеся здесь термины и определения теперь распределены по разделам:

• Геодезическое и картографическое обеспечение
• Градостроительная деятельность
• Земельно-имущественные отношения
• Кадастровая деятельность
• Кадастровый учет и регистрация прав