Основные понятия. Ликбез

Имущество бывает движимым и недвижимым. Недвижимое имущество также называют недвижимой вещью или недвижимостью. Самые распространенные виды недвижимости — это земельные участки, объекты капитального строительства, помещения, машино-места.

Земельный участок — это часть земной поверхности, обладающая особыми характеристиками, которые выделяют её из окружающих земель: описание местоположения в виде координат, площадь, адрес и другие. Границы участка могут быть закреплены на местности специальными межевыми знаками, проходить по элементам ограждений, естественным природным объектам или не быть закреплены вовсе.

Самыми распространенными объектами капитального строительства являются жилые и нежилые здания, а также сооружения. Учитываются только такие объекты, которые имеют неразрывную связь с землей — фундамент. Поэтому различные навесы и контейнеры учёту не подлежат. Объекты, строительство которых незавершено, тоже можно учитывать как недвижимость, если это требуется, например, для совершения сделки.

Сооружения — это объекты строительства, предназначенные в первую очередь для некоей технологической функции, а не для пребывания людей. Например, мост, трансформаторная подстанция, различные коммуникации и даже дороги — это всё сооружения.

Помещения — это пространства внутри здания, ограждённые строительными конструкциями (стенами, перегородками). Помещения могут включать в себя несколько комнат и помещений вспомогательного использования. То есть, помещение стоит воспринимать как пространство внутри здания или сооружения, которое учитывается как один объект права. Помещения бывают жилые и нежилые.

Недвижимостью, подлежащей регистрации, также признаются машино-места и единые недвижимые комплексы. А вот возможность кадастрового учета предприятий как имущественных комплексов особого признания не получила.

По Гражданскому кодексу к недвижимости еще относятся регистрируемые иным способом воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, из чего мы можем сделать вывод, что термин «недвижимый» означает невозможность смены владельца без государственной регистрации, а вовсе не пространственную привязку.

Движимым имуществом считается все остальное, включая деньги и ценные бумаги.

Если вы попробуете разобраться, какие виды недвижимости сегодня упоминаются в нормативно-правовых актах, то обнаружите, что сегодня действует несколько пересекающихся классификаций:

• при архитектурно-строительном проектировании;
• при адресации;
• при кадастровом учете и регистрации права;
• при обеспечении безопасности;
• при проектировании и строительстве;
• при учете основных фондов;
• при реализации жилищных прав.

Объекты недвижимости являются объектами права. Они могут быть в собственности, стать предметом сделки купли-продажи, аренды, залога и т.п. Как объект права недвижимость облагается налогом, который рассчитывается исходя из кадастровой стоимости за квадратный метр. Кадастровая стоимость массово определяется государственными оценщиками и должна быть несколько менее рыночной. Оценка проводится раз в несколько лет и может быть оспорена правообладателем.

Для того, чтобы объект недвижимости стал объектом права и налогообложения, его необходимо учесть в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН). Само действие по внесению сведений в ЕГРН или их изменению называется государственным кадастровым учётом, который сопровождается государственной регистрацией права. Эти действия проводятся на основании заявления правообладателя и приложенных документов, подготовленных кадастровым инженером. Каждому учтенному в ЕГРН объекту присваивается кадастровый номер.

Учет сведений ЕГРН ведется во ФГИС ЕГРН. Заявления с приложенным документами подаются в Многофункциональных центрах, либо через Интернет на официальном портале Росреестра, в Личном кабинете или посредством ПО, подключенного через программный интерфейс прямого доступа.

Сведения о текущих учтенных характеристиках объекта недвижимости и зарегистрированных прав и обременениях можно получить в бумажном или электронном виде в форме выписок из ЕГРН. Кадастровые паспорта и свидетельства уже ушли в прошлое.

Кадастровый инженер — это физическое лицо, член СРО кадастровых инженеров. Он подготавливает документы в электронном виде в формате XML и подписывает квалифицированной электронной цифровой подписью:

• межевые планы в отношении земельных участков;
• технические планы в отношении других объектов недвижимости;
• акты обследования при прекращении существования объектов капитального строительства.

Каждый объект недвижимости обладает определённым набором характеристик, которые позволяют выделить такой объект в качестве индивидуальной вещи. Федеральным законом от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусмотрено более пятидесяти характеристик, которые делятся на основные и дополнительные. Основные устанавливаются или изменяются в результате образования или изменения самого объекта недвижимости, дополнительные — присваиваются решениями органов государственной или муниципальной власти и, как правило, могут содержаться в иных реестрах.

Сведения о недвижимости учитываются не только в ЕГРН, и в результате непрекращающихся реформ и независимого развития ведомств к середине 2020-х складывается следующая достаточно сложная картина.

Росреестр в ЕГРН осуществляет кадастровый учет в объеме сведений, необходимых, в основном, для регистрации прав. Учитывая множественные нарекания к ФГИС ЕГРН, в будущем можно ожидать не столько доработку системы, сколько переход на платформу ГосТех в рамках условного ФГИС ЕГРН 2.0. Пока же Роскадастр более сосредоточен на сборе данных с региональных информационных систем в рамках НСПД.

Разрозненные организации технической инвентаризации и их региональные сети ведут учет жилищного фонда в целях контроля за эксплуатацией. Также для объектов жилищного фонда сведения из ЕГРН и баз данных БТИ должны передаваться в электронные паспорта ГИС ЖКХ.

В целях давно назревшего совершенствования этой системы в сентябре 2023 года были приняты новые НПА. С их реализацией ГИС начнет трансформацию в некую единую систему государственного учета жилищного фонда согласно Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства РФ на период до 2030 года. Здесь есть еще одно принципиальное нововведение — по 608-ФЗ от 19.12.2023 перепланировка теперь влечет необходимость внесения изменений в сведения ЕГРН, а не в технический паспорт. Все это вместе может привести к радикальным изменениям в работе БТИ, вплоть до их переподчинения Роскадастру, что не удалось сделать Госстрою в начале 2000-х.

Минстрой требует от регионов внедрения ГИСОГД субъектов и подключения к собственной ИСУП — системе, которая берет на себя работу с информационными XML-моделями ОКС, четкие требования к которым никак не удается разработать и окончательно утвердить, сколько бы технических комитетов по стандартизации над этим не работало. По последнему проекту правил часть этой работы похоже возьмет на себя сам Минстрой. Скоро также должна уже заработать несостоявшаяся в 2022 году (Е)ГИСОГД РФ в целях построения общероссийской «цифровой вертикали строительной отрасли».

Для ГИСОГД, естественно, нужно послойное отображение данных ЕГРН и ЕЭКО. Но так как есть очевидное дублирование сведений между ГИСОГД, реестром границ и кадастром недвижимости, то рано или поздно с этим придется разбираться. Пока что есть упоминание о статусе кадастрового учета сведений в ГИСОГД (Приказ Минстроя №433/пр от 06.08.2020) и идея разработки (кстати в 2024 году) функционала систем Росреестра, используемых для кадастрового учета, землеустройства, мониторинга, для обеспечения формирования и ведения информационных моделей (План мероприятий №12012п-П49 от 12.11.2021).

В статье Карпика А. П., Ветошкина Д. Н., Архипенко О. П. «Анализ современного состояния государственного кадастра недвижимости в России» 2012 года было рассмотрено, насколько при ведении кадастра недвижимости в России соблюдается некоторые фундаментальные требования. Эта подборка норм не потеряла своей актуальности и сегодня. Рассмотрим базовые принципы при ведении кадастра с учетом современных реалий:

1. Принцип завершенности («Заповедь Бензенбергера»): «Основным для кадастра является то, что он должен быть закончен». Другими словами, кадастр, который содержит информацию только о некоторой части объектов на текущий момент времени, не является достоверным источником сведений, так как требует проведения дополнительных работ по выявлению объектов прав, их правообладателей и правовом режиме. Сегодня в очередной раз ставится задача наполнения ЕГРН данными, теперь уже в рамках НСПД.
2. Принцип зеркальности (первый принцип Руоффа): кадастр должен точно и полно отражать содержание документов, являющихся основанием для кадастрового учета. Вероятность появления технических и реестровых ошибок должна стремиться к нулю, что может быть обеспечено постепенным исключением человеческого фактора при ведомственной цифровой трансформации.
3. Принцип доверия (второй принцип Руоффа): кадастр должен являться единственным (достаточным) источником информации об объектах для потребителей без необходимости информационного взаимодействия с иными ведомствами. Сегодня в этом направлении идет работа по созданию Единого информационного ресурса о земле и недвижимости.
4. Принцип застрахованности (третий принцип Руоффа): ущерб, понесенный добросовестным пользователем кадастровой информации, которая по факту оказалась недостоверной, должен быть возмещен государством или органом кадастрового учета (регистрации прав). Ответственность последнего установлена статьей 66 218-ФЗ от 13.07.2015.
5. Принцип непрерывности (первый принцип Курандта): любые изменения объектов недвижимости не должны иметь юридической силы до момента внесения соответствующих изменений в сведения кадастра. Требование в целом выполняется.
6. Принцип согласия (второй принцип Курандта): любые изменения в сведениях об объекте недвижимости в кадастре допускаются только с согласия правообладателя такого объекта. Требование выполняется, за исключением, очевидно, процедур изъятия. Новой технологической угрозой при этом стала потенциальная возможность получения сертификата ЭЦП неуполномоченным лицом. Для повышения доверия в системе электронного документооборота сейчас проводится отдельная реформа.
7. Принцип публичности (третий принцип Курандта): кадастр должен быть открытым информационным ресурсом, в том числе и для общественного контроля, исключение составляют сведения, доступ к которым ограничен в силу законодательства. На данный момент помимо требований силовых служб по ограничению доступа существует инициатива Минобороны о полном выводе данных об объектах обороны и безопасности в отдельный реестр режимных объектов.
8. Принцип специализации (четвертый принцип Курандта): кадастр должен обеспечивать однозначную связь между субъектами (правообладателями) и объектами прав. Поспособствовать достижению этого условия может создание Федерального регистра сведений о населении.

Общими принципами Инфраструктуры пространственной информации в Европе (INSPIRE), правовое регулирование которой осуществляется Директивой ЕС INSPIRE 2007/2/CE от 14.03.2007, являются:

• данные следует собирать только один раз и хранить там, где их можно поддерживать наиболее эффективно;
• должна быть возможность объединять пространственную информацию из разных источников по всей территории и делиться ею со многими пользователями и приложениями;
• должна быть предусмотрена возможность обмена информацией, собранной на одном уровне/масштабе, со всеми уровнями/масштабами (детальный для тщательных расследований, общий для стратегических целей).
• географическая информация, необходимая для эффективного управления на всех уровнях, должна быть легкодоступной и прозрачной;
• должно быть легко найти, какая географическая информация доступна, как ее можно использовать для удовлетворения конкретной потребности и при каких условиях ее можно получить и использовать.

Чтобы стать лучше, нужно признать свои недостатки:

• в современном имущественном законодательстве существует нехватка единых базовых классификаторов. Когда недвижимость рассматривается с различных сторон, используются разные термины и подходы к описанию объектов. Даже наименования видов объектов недвижимости и вроде бы простые понятия этажности или площади, будут отличаться на стадии проектирования, инвентаризации, кадастрового учета и эксплуатациии;
• законы слабо описывают прямые действия в различных ситуациях. Вместо этого по каждому конкретному случаю компромисс в трактовке размытых по всему пласту законодательства требований достигается путем долгих переписок правообладателей, кадастровых инженеров и представителей согласующих, надзорных и регистрирующих органов. Цена этому — значительные потери времени и средств правообладателей и предпринимателей;
• в законодательстве в принципе отстутствует описание ряда существующих в действительности объектов и процессов, например апартаментов, частных домов на несколько семей, перепланировки в нежилых зданиях, общего имущества в нежилых зданиях, проездов между машино-местами;
• затягивается практическая реализация уже утвержденных реформ из-за нехватки специалистов и ресурсов как на уровне управления, так и на местах;
• государственные органы на практике неохотно идут на диалог с профессиональным, к сожалению разрозненным, сообществом. Деятельность не так давно созданных и потому делающих только первые шаги саморегулируемых организаций пока приносит мало видимых значимых результатов;
• осуществляются попытки возврата к государственной монополии на рынке кадастровых работ;
• вызывает вопросы сложившаяся система ведения поэтажных планов в ЕГРН. Так как в кадастре отстутствует единая плановая (пространственная) модель здания, то получить, к примеру, сплошной актуальный план здания практически невозможно. Вместо редактирования общего поэтажного плана здания при отдельных перепланировках, новые планы на отдельные помещения добавляются в кадастр отдельными кусочками и не связываются воедино.

С практической стороны можно выделить следующие проблемы в кадастровой деятельности:

• нет доступа к архивным данным ЕГРН по отдельным объектам (например, предыдущие учтенные данные в системе, данные ЕГРП, БТИ);
• нет доступа к некоторым данным ЕГРН (поэтажные планы зданий);
• нет доступа к данным ЕГРН и иных систем Росреестра и Роскадастра на равных условиях (бесплатно, в реальном времени) с государственными кадастровыми инженерами;
• существующие системы работают с ошибками (личный кабинет);
• публичные сведения неактуальны (ЕЦП НСПД);
• сложность поиска, оплаты и получения сведений ФФПД;
• предоставление данных из ресурсов в системах координат, отличных от МСК.

Критика современного отраслевого законодательства представлена в Экспертном заключении по проекту Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства №133-1/2014 от 22.09.2014.

Дополнительно см. Отчет Счетной палаты о результатах проверки результативности и достижения целей предоставления средств федерального бюджета в 2018–2020 годах.

Летом 2021 года новый куратор Росреестра в Правительстве М. Ш. Хуснуллин сначала в инстаграме, а потом по тв объявил ключевой показатель на ближайшие годы — кадастровый учет и регистрация за день, хотя бы в некоторых случаях. Однако, для этого как минимум требуется:

• четкое нормативное правовое поле;
• возможность получения достоверных исходных данных;
• предпроверка документов;
• отсутствие проблем на этапе подачи заявлений;
• автоматизированная обработка поступающих документов;
• ограничение пределов правовой экспертизы государственного регистратора.

В Отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ системы землепользования, включая деятельность уполномоченных органов, осуществляемую в целях землеустройства и разграничения прав на землю», подготовленном Счетной палатой в конце 2022-го года, приводятся ключевые выявленные проблемы в области земельной политики, в частности:

• нарастание массы нормативных правовых актов различного уровня и направлений;
• несогласованность целей и инструментов их реализации;
• невысокие требования к исполнению стратегических и программных документов;
• отсутствие базового документа стратегического планирования в сфере земельных отношений, предусматривающего:
  • совершенствование землеустройства и взаимодействия ОГВ и ОМС при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом;
  • развитие государственного мониторинга земель;
• отсутствие единого подхода к разработке нормативных документов в области земельных отношений;
• практически отсутствуют программы использования и охраны земель, предусмотренные статьями 9–11 ЗК РФ;
• землеустройство как государственное мероприятие сводится в основном к описанию местоположения границ объектов землеустройства;
• в государственных докладах о состоянии и использовании земель в 2005—2020 годах отсутствуют рекомендации, сформированные по результатам государственного мониторинга земель;
• длительное рассмотрение законопроектов по вопросам землепользования и проблемы правоприменения препятствуют разграничению прав на землю и вовлечению земель в оборот;
• с 1990-го года площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась в 1,68 раза;
• динамика сокращения невостребованных долей из земель сельскохозяйственного назначения недостаточна для эффективного вовлечения таких земель в оборот;
• темп разграничения земель недостаточен для эффективного использования земель;
• передача земельных участков от одних публично-правовых образований другим может занимать более года;
• реестр границ ЕГРН в значительной степени не сформирован.

В отчете подчеркнуто, что план мероприятий (РП РФ №2413-р от 08.11.2018) по реализации ранее действовавших «Основ государственной политики использования земельного фонда РФ на 2012—2020 годы» (РП РФ №297-р от 03.03.2012) был выполнен примерно на треть. С тех пор в России отсутствует основополагающий документ стратегического планирования в сфере земельных отношений. 

Вместо этого по мере распределения полномочий по выработке государственной политики между ведомствами сложилась ситуация, при которой направления развития земельных отношений задаются разрозненными отраслевыми программами, поручениями Президента и Правительства, дорожными картами, например:

• «Комплексное развитие сельских территорий» (ПП РФ №696 от 31.05.2019, Минсельхоз);
• «Национальная система пространственных данных» (ПП РФ №2148 от 01.12.2021, Росреестр);
• «Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ» (ПП РФ №731 от 14.05.2021, Минсельхоз);
• «Охрана окружающей среды» (ПП РФ №326 от 15.04.2014, Минприроды);
• «Развитие лесного хозяйства» (ПП РФ №318 от 15.04.2014, Минприроды);
• «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан РФ» (ПП РФ №1710 от 30.12.2017, Минстрой);
• «Развитие транспортной системы» (ПП РФ №1596 от 20.12.2017, Минтранс);
• «Управление федеральным имуществом» (ПП РФ №320 от 15.04.2014, Минфин, Росимущество);
• поручение Президента РФ по итогам заседания президиума Государственного совета РФ 09.10.2012 (№Пр-2869 от 26.10.2015);
• перечень поручений Президента РФ по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета РФ 12.02.2019 (№Пр-555ГС от 29.03.2019);
  перечень поручений по реализации Послания Президента РФ №Пр-294 от 26.02.2019; 
• перечень поручений Президента РФ по итогам совещания с членами Правительства 17.03.2020 (№Пр-612 от 02.04.2020);
• поручение Председателя Правительства РФ №ММ-П13-2910кв от 07.04.2020;
• перечень поручений Президента РФ по итогам расширенного заседания президиума Государственного Совета РФ 28.09.2020 (№Пр-1726ГС от 24.10.2020);
• Указание Президента РФ №Пр-45 от 16.01.2019 о проработке предложений Счетной палаты РФ по повышению эффективности использования государственных земель;
• поручение Правительства РФ №ВМ-П13-423 от 23.01.2019; 
• перечень поручений Президента РФ №Пр-1424 от 11.08.2022 по вопросам реализации Госпрограммы НСПД.

В Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства РФ на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года (РП РФ №3268-р от 31.10.2022) сказано, что для обеспечения надлежащего качества технических планов необходимо:

• повысить уровень прозрачности и предсказуемости действий Росреестра;
• повысить уровень цифровизации кадастрового учета и регистрации прав, обеспечить условия для реализации цифровых решений на местах;
• совершенствовать нормативно-правовое регулирование кадастровой деятельности и правоприменительную практику.

В качестве альтернативы проводимым реорганизациям в статье Побединского Г. Г., в которой освещены проблемы правового, организационного и научно-технического кризиса в сфере геодезии и картографии, предлагается:

• местоположение объектов недвижимости на внеселитебных территориях определять в государственной системе координат;
• границы населенных пунктов оформлять в государственной и местной системах координат;
• сформировать отдельные федеральный орган исполнительной власти в сфере геодезии, картографии, геопространственных данных и главную научную организацию в сфере геодезии и картографии;
• разделить законодательство о геодезии и картографии (о создании геопространственных данных) и законодательство о пространственных данных (об использовании геопространственных данных).

Несмотря на общий скорее традиционный уклад жизни в России, среди государственных деятелей на удивление широко приветствуется максимальное внедрение информационных технологий. Поэтому можно осторожно предполагать с большой долей скептицизма следующие изменения:

• дальнейшая централизация ведомственных баз данных, так как их местное ведение привело к созданию множества параллельных систем и правил учета;
• внедрение псевдо-блокчейна без децентрализации из-за относительно небольших затрат на учет хэшей и большого PR-эффекта;
• тяжелая и медленная, но все же цифровизация всех услуг из-за требования соблюдать показатели при несовершенном законодательстве;
• постепенная автоматизация работы рядовых сотрудников органов учёта в некоем симбиозе жестких регламентов, смарт-контрактов и нейросетей;
• усиление или ослабление государственной монополии в области кадастровой деятельности при различных сценариях развития ситуации;
• изменение роли кадастровых инженеров с общем уровнем автоматизации. Необходимость в подготовке промежуточной кадастровой документации в текущем виде будет исчезать по мере развития интерфейсов государственных услуг;
• глобальное внедрение стандартизированных информационных моделей объектов капитального строительства, в том числе при кадастровом учете. В связи с этим стоит ожидать усиление позиций Минстроя. Возможна перетасовка полномочий ведомств вследствие борьбы на выживание за бюджет. Станут востребованными услуги по поддержке и актуализации информационных моделей;
• на рынке есть спрос на сервисы, упрощающие использование электронной цифровой подписи, а значит будет и предложение;
• сложилась ситуация, при которой многие объекты недвижимости исторически несовершенны с точки зрения наличия всей документации и учета. В то же время общая алгоритмизация и цифровизация государственных услуг рассчитана на идеальные объекты. Из-за этого наступает общий «ступор». Естественным решением будут точечные амнистии^{[1147][1132][1152]} для групп объектов в определенной ситуации.

Крупные игроки создают свои информационные платформы, консолидирующие данные из множества источников и претендующие на звание исключительного источника достоверной информации. Росреестр, проведя эксперимент с ФГИС ЕИР, приступил к созданию ФГИС ЕЦП НСПД. Минцифры разрабатывает ЕИП НСУД и национальное озеро данных. Минстрой создает инфраструктуру для актуализируемых в ГИСОГД информационных моделей ОКС и параллельно двигается от ГИС ЖКХ и электронных паспортов жилых домов к новой Единой системе государственного учета жилищного фонда. Ну а в Москве выстраивают Единую цифровую платформу градостроительной деятельности со своими цифровыми паспортами.

Как-то так вышло, что из-за невозможности положиться на кого-либо в долгосрочной перспективе, в итоге в стране одновременно разрабатывается множество информационных даже не систем, а платформ, решающих по сути одни и те же задачи.

В целом, можно ожидать, что в течение ближайшего десятилетия учет метрических характеристик различных объектов капитального строительства постепенно будет перемещаться в ГИСОГД, а в записях о правах и обременениях будет появляться что-то вроде ссылок на идентификаторы элементов цифровых информационных моделей определенных типов, заданных классификатором строительной информации, в свою очередь синхронизированного с некоей будущей онтологией Национальной системы пространственных данных.

Следующие изменения имеют менее высокую вероятность в ближайшее время:

• гармонизация законодательства;
• переход на децентрализованный блокчейн;
• появление реальной финансовой и персональной ответственности государственных органов перед заявителями за ненадлежащее исполнение обязанностей;
• усиление влияния саморегулируемых организаций на государственные органы.

Ранее располагавшиеся здесь термины и определения теперь распределены по разделам:

• Геодезическое и картографическое обеспечение
• Градостроительная деятельность
• Кадастровая деятельность
• Кадастровый учет и регистрация прав
• Понятия, не вошедшие в другие разделы

События и принимаемые решения последних лет показывают общее направление развития системы учета в России: цифровая трансформация ведения информационных ресурсов и систем, оказания государственных и муниципальных услуг.

За 2000-е и 2010-е годы все отраслевые ведомства прошли путь от точечной автоматизации труда исполнителей до цифровизации документооборота. В несколько итераций были созданы многочисленные информационные системы, позволившие перевести часть услуг в электронный вид. Постепенно сформировалась система консолидации сведений о границах различных пространственных объектов в реестре границ Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН).

В 2020-х годах начался этап переосмысления учета ресурсов и деятельности ведомств в целом. Появилось понимание, что развитие технологий позволяет по-новому взглянуть на организацию работы с данными:

• Минстрой России приступил к активной фазе формирования «цифровой вертикали строительной отрасли», в рамках которой региональные государственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД) в дополнение к учету градостроительной документации должны не просто формировать разрешительную документацию, а стать комплексными системами учета информационных моделей объектов капитального строительства (ОКС).
• Росреестр объединил практически все подведомственные организации в публично-правовую компанию «Роскадастр», которая позиционируется как «оператор» всех пространственных данных. В рамках новой Государственной программы «Национальная система пространственных данных» в дополнение к Единой электронной картографической основе создается Единая цифровая платформа, данные в которую из своих информационных ресурсов передают все ведомства и региональные структуры.
• Минцифры России стимулирует ведомства скорее переносить свои информационные системы на единую платформу «ГосТех». Для этого на первом шаге выполняется проектирование «доменных» (отраслевых) информационных сущностей — клиентов, их потребностей, клиентских путей, услуг и функций.

Так постепенно становятся видны очертания будущей предполагаемой системы учета ресурсов:

• ведомства и региональные структуры используют единую информационную платформу Минцифры России, которая предоставляет вычислительные мощности и типовые программные модули для организации работ исполнителей;
• данные из ведомственных и региональных информационных ресурсов передаются (дублируются) в Единую цифровую платформу «Национальная система пространственных данных» (ЕЦП НСПД);
• Роскадастр предоставляет заинтересованным потребителям инструменты для работы с пространственными данными из Единой электронной картографической основы (ЕЭКО) и ЕЦП НСПД (веб-компонент, база знаний и др.).

Известной и признанной проблемой является дублирование данных в реестрах и как несовпадения значений характеристик одного и того же объекта, так и различия в правилах их описания. Однако введение некоего единого классификатора является одной из наиболее сложных проблем на пути общей цифровизации из-за ведомственной разобщенности. Попытки унифицировать пространственные данные предпринимаются сегодня с разных сторон, например:

• Минстрой России в качестве раздела будущей ЕГИСОГД создает Классификатор строительной информации (КСИ);
• Минцифры России требует от министерств регистрировать справочники в Единой системе нормативной справочной информации (ЕСНСИ);
• Роскадастр упорядочивает данные, поступающие в ЕЦП НСПД, и экспериментирует с созданием общей онтологии пространственных объектов и данных.

В результате один из подходов станет ведущим, и другим ведомствам потребуется подстроиться под него.

Выделяют еще несколько технологических трендов, оказывающих заметное влияние на деятельность отраслевых ведомств и, соответственно, учет недвижимости:

• положения нормативно-правовых и нормативно-технических актов оцифровываются в наборы структурированных требований в парадигме машиночитаемого права;
• если ранее был начат переход на реестровую модель (от свидетельств к выпискам из реестра), то теперь носителями официальных сведений становятся актуализируемые информационные модели учитываемых объектов;
• такие модели с дополнительной, актуализируемой в режиме, близком к реальному времени, информацией становятся цифровыми двойниками объектов и территорий;
• если в 2010-х годах все государственные и муниципальные услуги алгоритмизировались, формализовывались, очищались от излишних шагов и промежуточных документов, то теперь наступает период «гиперавтоматизации» рабочих процессов с помощью искусственного интеллекта, под которым понимают разнообразные технологии в основном на базе машинного обучения.

Вместе с тем нельзя не отметить существенные проблемы, в частности:

• существует некоторый перекос в сторону цифровизации при недостаточных усилиях по решению практических отраслевых проблем;
• все более ощутима государственная монополизация ряда направлений деятельности;
• до сих пор не выработаны подходы и принципы построения новой системы землеустройства.

Обсуждение учета местоположения границ объектов недвижимости в трехмерном виде идет десятилетия. Вышло немало научно-исследовательских работ, на основе зарубежного опыта проводились практические эксперименты.

В рамках совместного проекта «Создание модели трехмерного кадастра недвижимости в России» между Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и Агентством кадастра, регистрации земель и картографии Нидерландов в 2010–2012 годах на основе положений ISO 19152:2012 «Географическая информация. Административная модель земельных угодий (LADM)» были созданы трехмерные модели бизнес-центра, многоквартирного дома и газопровода в Нижнем Новгороде. Для визуализации и взаимодействия с 3D-объектами было необходимо использовать отдельный плагин к браузеру «BS Contact».

Следует отметить экспериментальную форму кадастрового паспорта, разработанную «ГУ БТИ-24» и студией Артемия Лебедева. В ней помещения предлагалось описывать в виде трехмерных парцелл, границы которых проходят по внутренним поверхностям стен. Схожий проект генерации трехмерных паспортов предлагала компания Rubius, но заметного развития эти инициативы не получили.

В 2018 году в рамках проекта «3D-кадастр» «Лаборатории будущего» на базе Росреестра была озвучена возможность трехмерного представления объектов недвижимости. Сегодня по действующим требованиям кадастровый инженер имеет право дополнить описание местоположения ОКС по желанию заказчика в виде 3D-модели объекта (DXF, RVT, PLN, SKP), но ввиду высокой стоимости и отсутствия практического смысла этот подход не используется. Желающие должны описать сведения о глубине и высоте всех конструктивных элементов (строительных конструкций), привести координаты точек пересечения проекций конструкций и контуров объекта, глубину (высоту) строительных конструкций. Увидеть результат моделирования на портале Росреестра, в выписке или на публичной кадастровой карте нельзя.

В качестве аргументов в пользу трехмерного кадастра обычно приводят примеры архитектурно сложных зданий, отдельные элементы которых свисают или находятся друг над другом. Это становится юридической проблемой, если такая часть находится над чужим земельным участком. Однако такие ситуации не настолько распространены и существенны, чтобы оправдать затраты на полноценное трехмерное описание объектов недвижимости исключительно при кадастровом учете.

Следует выделить сложившиеся подходы к описанию в информационных ресурсах зданий и сооружений:

• разрозненные организации технической инвентаризации и их региональные сети ведут учет жилищного фонда в целях контроля за эксплуатацией в виде строго упорядоченных в пределах ОКС поэтажных планов и экспликаций. Федеральная значимость этой формы учета снизилась с вступлением в силу закона №608-ФЗ от 19 декабря 2023 г., согласно которому перепланировка влечет необходимость внесения изменений в сведения ЕГРН, а не в технический паспорт. Отличительной особенностью системы учета является фиксация легального (черные линии) и неузаконенного (красные линии) состояний объектов;
• для объектов жилищного фонда сведения из ЕГРН и баз данных БТИ должны передаваться для формирования электронных паспортов ГИС ЖКХ. В целях совершенствования этой системы в сентябре 2023 года были приняты новые нормативно-правовые акты. С их реализацией ГИС начнет трансформацию в единую систему государственного учета жилищного фонда согласно Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства РФ на период до 2030 года;
• в ЕГРН ведется учет зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства и помещений, машино-мест в них как объектов недвижимости в виде совокупности разрозненных и не согласованных между собой планов, наборов закоординированных внешних контуров ОКС, графических контуров помещений. Эта форма учета ориентирована на защиту прав, информационное обеспечение налогообложения и не может отображать фактическое неузаконенное состояние объекта;
• информационные (XML) и цифровые информационные (IFC) модели ОКС постепенно начинают использоваться при строительстве в рамках градостроительной деятельности. Концептуально заложена эволюция описания местоположения всех элементов здания по мере смены этапов жизненного цикла и соответствующих уровней проработки моделей. Другими словами, сначала информационная модель описывает проектные границы, затем разрешенные, затем фактические по исполнительной съемке;
• данные из ЕГРН и ГИСОГД подлежат передаче в создаваемую Росреестром ФГГИС ЕЦП НСПД для последующего анализа и использования в прикладных онлайн-сервисах.

В настоящее время есть два официальных поручения предусмотреть сопряжение данных ГИСОГД и ЕГРН в части ОКС:

• упоминание о возможном статусе кадастрового учета сведений в ГИСОГД (приказ Минстроя России №433/пр от 6 августа 2020 г.);
• задача доработки функционала систем Росреестра, используемых для кадастрового учета, землеустройства, мониторинга, для обеспечения формирования и ведения информационных моделей (план мероприятий №12012п-П49 от 12 ноября 2021 г.).

В перспективе можно ожидать более тесного взаимодействия между ГИСОГД и ЕГРН, поскольку оба ресурса содержат или должны содержать пространственные данные, связанные с объектами недвижимости. В определенной степени в ЕГРН относительно ОКС должны присутствовать аналогичные данные, что позволяет теоретически определять пространственные характеристики в соответствии с едиными стандартами. В первую очередь речь идет о пространственных данных, таких как информация о местоположении контура ОКС, его поэтажных планах, которые, в свою очередь, служат основой для расчета площади по различным методикам в зависимости от поставленных задач. Вместе с тем в настоящее время существуют разрозненные и несогласованные требования по сбору и обработке пространственных данных для различных целей подготовки градостроительной или кадастровой документации.

Целесообразно выделить потенциальные способы сопоставления данных в описанных выше информационных ресурсах в целях регистрации прав (использование сведений ЕЭКО о зданиях и сооружениях учитываться не будут, поскольку имеют информационное значение).

В этом сценарии совершенствуется методика учета внутренней планировки зданий и сооружений за счет перехода от растровых планов к учету границ помещений в виде набора замкнутых полигонов на поэтажном плане.

Данный подход позволит повысить технологичность кадастровых работ, сделает возможным повторное использование данных кадастра, в том числе при перепланировке. При вводе в эксплуатацию зданий одновременно с кадастровым учетом помещений данные из технического плана в векторном виде позволят автоматически актуализировать цифровую информационную модель в части описания площадей помещений и их границ, а в случае расхождений с проектными данными цифровой информационной модели (ЦИМ) дадут возможность автоматически выявлять коллизии в данных модели и вносить корректировки в соответствии с общей концепцией применения технологий информационного моделирования.

В этом сценарии совершенствуются технические требования к формированию полигональных, необъектных, непараметрических трехмерных моделей зданий и сооружений в рамках подготовки технического плана. При наличии строгого стандарта появится возможность визуализации объектов на публичной кадастровой карте и в выписках. Практический смысл можно обосновать возможностью повторного использования полигональных моделей, подготавливаемых на стадии согласования архитектурно-градостроительного облика. Приведем пример московских требований к таким моделям, представляемым на рассмотрение регламентной комиссией с использованием АИС «Цифровой двойник»:

• формат файла: только FBX;
• привязка в плане и высоте к МСК Москвы;
• рекомендуется не более 15 тыс. полигонов, не более 20 Мб, без ошибок в геометрии;
• только внешний вид — без внутренних конструкций и коммуникаций.

Следует отметить, что эти полигональные модели подготавливаются не для использования в ГИСОГД, а для предварительного согласования облика и цифрового мастер-планирования. Поскольку ЕГРН в силу учета только поставленных на кадастровый учет объектов не может заменить региональный «цифровой двойник», такие модели в кадастре несут скорее эстетическую роль. Если не решить техническую проблему автоматического выделения из полигональной модели регистрируемых контуров, то их придется по-прежнему описывать отдельно.

В данном случае технологии информационного моделирования могут использоваться для создания исходной цифровой модели с дальнейшим экспортом полигональной модели.

В этом сценарии необходимо внедрить представление топологически верной структуры ОКС, например, как совокупности 3D-парцелл. Они могут представлять собой отдельные обособленные помещения (комнаты), поверх которых может лежать слой виртуальных правовых границ.

Формирование таких моделей затратно и, скорее всего, не может быть экономически целесообразным при использовании только в целях регистрации прав. Однако это представляется осуществимым при общей реформе, например:

• формирование парцелл может стать эволюцией поэтажных планов бюро технической инвентаризации. В этом случае окончательно исчезнет необходимость в отдельном учете жилищного фонда;
• парцеллы могут автоматизированно формироваться из цифровых информационных моделей введенных в эксплуатацию зданий и сооружений.

В этом сценарии становится возможной регистрация прав на объекты, описанные не только в кадастре недвижимости, но и в форме цифровых информационных моделей в ГИСОГД.

Для этого в классификатор строительных ресурсов должны быть включены необходимые для описания границ права элементы и атрибуты. В таком случае либо при регистрации права будут фиксироваться присвоенные в ГИСОГД уникальные идентификационные номера этих пространственных объектов, либо, наоборот, в информационную модель будут вноситься присвоенные органом регистрации кадастровые номера или иные специальные идентификаторы.

В этом случае потребуется решить ряд возникающих вопросов, в частности:

• по информационной модели необходимо установить точное местоположение ОКС для определения положения относительно земельного участка и других пространственных объектов. Это может быть решено либо проецированием всех или отдельных конструктивных элементов (пятно застройки), либо экспортом данных из специализированного элемента модели;
• после ввода в эксплуатацию на основе исполнительной модели (уровень проработки C2) должна формироваться эксплуатационная (D), в которую могут вноситься текущие изменения, например в связи с перепланировками. В настоящее время для передачи данных в ИСУП ОКС необходимо использовать дорогостоящее коммерческое программное обеспечение, что доступно только застройщику. Предстоит разработать методику незатратного внесения изменений в «утверждаемую» ЦИМ существующего здания;
• если в ЕГРН не будет храниться копия информационной модели, с элементом которой ассоциирована запись о праве, возникает дополнительный риск потери, повреждения или изменения данных, размещенных в ином информационном ресурсе (ГИСОГД). Копирование же ведет к дублированию данных со своими потенциальными негативными последствиями.

В этом, наиболее сложном, сценарии, который требует глобальной и радикальной трансформации работы с пространственными данными, предполагается совместная работа всех ведомств по учету характеристик одного и того же объекта. Для того, чтобы полностью убрать дублирование данных, необходимо перейти на использование единых информационных моделей зданий, сооружений и т.д., к которым обращаются ведомства и заинтересованные лица с запросами как на чтение, так и на изменение сведений в рамках своих полномочий, например при оказании услуг в рамках проекта по строительству.

Учет таких моделей может быть реализован разными способами, например:

• с помощью специально созданного централизованного хранилища;
• посредством распределенного реестра, узлы которого принадлежат отдельным ведомствам.

В рамках единой модели понадобится использование и единых требований к их формированию, классификаторы самих объектов, их идентификаторов, атрибутов, форматов значений, выраженных через значения атрибутов взаимосвязей.

Сегодня видимым этапом пути к формированию такого потенциально возможной государственной онтологии пространственных данных является упорядочивание ведомственных решений и подходов в рамках государственной программы «Национальная система пространственных данных», а в будущем — в рамках специального домена Единой цифровой платформы РФ «ГосТех» .