Землеустройство, охрана и мониторинг земель

Эксперты Счетной палаты, анализируя в 2022-м году осуществляемую в целях землеустройства деятельность уполномоченных органов, пришли к следующим выводам:

• с 2011 года в ходе проведения земельной реформы роль института землеустройства утрачена и практически полностью замещена территориальным планированием;
• с 2017 года в основном проводятся работы по описанию и установлению границ объектов землеустройства (установление административных границ). Разработка проектов внутрихозяйственного и межхозяйственного землеустройства были практически прекращены с 1990-х годов;
• предусмотренные статьями 9—11 ЗК РФ программы использования и охраны земель отсутствуют у подавляющего большинства муниципальных образований, а также на федеральном и региональном уровнях.

В ранее действовавших «Основах государственной политики использования земельного фонда РФ на 2012—2020 годы» (РП РФ №297-р от 03.03.2012) были заданы следующие направления законотворческой деятельности в целях совершенствования землеустройства, которые пока так и не воплотились в жизнь:

• уточнение видов работ по землеустройству, их состав и порядок проведения таких работ;
• уточнение требований к порядку проведения работ по землеустройству;
• уточнение требований к подготовке и составу землеустроительной документации;
• установление обязанности для правообладателей земельных участков в составе сельскохозяйственных земель проводить землеустроительные работы по охране сельскохозяйственных земель и организации их рационального использования.

В 2019 году Минэкономразвития РФ подготовило проект нового федерального закона о землеустройстве, который после доработок был передан в конце 2020 года на дальнейшее сопровождение в Минсельхоз России. Проект №02/04/04-22/00126300 представлен для обсуждения 01.04.2022.

В пояснительной записке справедливо отмечено, что «за последние десятилетия институт землеустройства утратил существенную часть своего значения и содержания». Действительно, с момента появления частной собственности в России возник и до сих пор не решен вопрос распределения зон ответственности за организацию рационального землепользования, обеспечивающего баланс частных и публичных интересов.

В целом концепция переработанного законопроекта в итоге предполагает некое дублирование норм Градостроительного кодекса, но для земель сельскохозяйственного назначения:

• по аналогии с градостроительным зонированием — сельскохозяйственное территориальное зонирование, которое определяет границы сельскохозяйственных территориальных зон;
• по аналогии с правилами землепользования и застройки — правила сельскохозяйственного землепользования, изменяемые через публичные обсуждения;
• по аналогии с градостроительным регламентом и проектами планировки и межевания территории — сельскохозяйственный регламент и проект землеустройства, определяющие права и обязанности владельцев земельных участков.

Ключевые моменты:

• в перечне объектов землеустройства появляется территория всей Российской Федерации, также в него возвращаются земельные участки;
• для образования новых и упорядочения существующих землепользований (земельных участков) подготавливаются проекты  (включающие землеустроительные дела), для разработки которых нужно подавать Ходатайства в уполномоченный орган;
• по инициативе правообладателей составляются проекты внутрихозяйственного землеустройства, на основании которых может осуществляться изменение вида разрешенного использования земельного участка с учетом количественных и качественных характеристик земель;
• землеустроители, которые должны иметь профильное образование и должны пройти независимую оценку квалификации, будут выполнять в том числе "землеустроительное межевание земель", при котором осуществляется описание границ объектов землеустройства, границы которых обозначаются на местности межевыми знаками;
• описание границ является основанием для последующих кадастровых работ.

В марте 2025 году на обсуждение вынесен новый проект закона №155153 от Минсельхоза России с предполагаемой датой вступления в силу 01.03.2027. Выделим основные структурные элементы обновленной концепции.

Ключевые пространственные объекты:

• земли сельскохозяйственного назначения федерального значения;
• объекты агропромышленного комплекса федерального, регионального, местного значения;
• сельскохозяйственные территориальные зоны (12 видов).

Землеустройство проводится в отношении:

• территории РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, их частей;
• совокупности земельных участков (частей земельных участков);
• территорий, зон, земельных участков и их частей.

Установление границ объектов землеустройства осуществляется путем описания границ:

• территориальных зон;
• муниципальных образований;
• субъектов РФ.

Землеустроительная документация:

• документы стратегического планирования по 172-ФЗ от 28.06.2014:
  • Схема землеустройства территории Российской Федерации;
  • Землеустроительная карта (схема) территории субъекта Российской Федерации;
• Тематические карты и атласы состояния и использования земель;
• Проекты землеустройства (описание мероприятий по повышению эффективности с/х производства и сохранению земель);
• Карты (планы) объектов землеустройства.

Основные виды деятельности:

• изучение состояния земель;
• планирование и организация рационального использования земель и их охраны;
• установление границ объектов землеустройства; 
• агроэкологическое районирование;
• сельскохозяйственное зонирование (с утверждением для с/х территориальных зон правил с/х землепользования, включающих с/х регламент с описанием с/х угодий);
• организация территории.

Новое в принципах:

• обязательность учета землеустроительной документации при принятии решений о территориальном планировании, территориальном (градостроительном?) зонировании, установлении границ особо охраняемых природных территорий, разработке документации по планировке территории, лесохозяйственных регламентов;
• не допускается противоречие градостроительной документации, землеустроительной документации, содержащейся в ГФД и ЕФГИС ЗСН;
• данные о состоянии плодородия должны использоваться при государственной кадастровой оценке.

Информационные системы и ресурсы:

• Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства (ведет ППК «Роскадастр»);
• Классификатор видов разрешенного использования земельных участков с/х назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий;
• Единая федеральная карта-схема земель сельскохозяйственного назначения (включая сельскохозяйственные угодья).

Из странного:

• нет четкого объяснения, что такое объекты землеустройства;
• Карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости;
• Правила сельскохозяйственного землепользования (в отношении с/х тер. зоны) включают в себя карту сельскохозяйственного зонирования (отображающую с/х тер. зоны);
• вместо землеустроителей туманные «лица, осуществляющие проведение землеустройства»;
• в тексте закона есть недопустимые статьи «О внесении изменений…».

Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства установлен Приказом Минэкономразвития России от 03.06.2011 №267.

Правила установления на местности границ объектов землеустройства установлены ПП РФ от 20.08.2009 №688. В частности, при установлении на местности границ между субъектами РФ, границ муниципальных образований, населенных пунктов узловые точки таких границ, а также ближайшие к ним характерные точки границ закрепляются долговременными межевыми знаками и используются в качестве пунктов опорной межевой сети.

Типы межевых знаков объектов землеустройства и порядок их установки (закладки) в соответствии с 78-ФЗ от 18.06.2001 «О землеустройстве» утверждены Приказом Минэкономразвития РФ №582 от 31.12.2009:

• тип I — металлическая труба с якорем;
• тип II — деревянный столб на бетонном монолите;
• тип III — металлическая марка.

Исторический интерес представляет собой Практическое руководство Госкомзема Башкирской ССР за №40 от 01.10.1993 по выносу в натуру и закреплению на местности границ населенных пунктов железобетонными и деревянными знаками с насыпкой курганов.

Положение о контроле за проведением землеустройства было утверждено ПП РФ №273 от 26.05.2002, а впоследствии ПП РФ №1061 от 29.12.2008.

Документы советского периода  об инвентаризации земель представлены в докладе «Создание на федеральном уровне института, способствующего эффективному вовлечению в оборот земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения…».

20.02.1991 НТС при Госкомиссии Совета Министров СССР по продовольствию и закупкам одобрил Рекомендации по выявлению неиспользуемых и нерационально используемых земель.

Указом Президента РФ №480 от 23.04.1993 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» было установлено, что на вновь предоставляемые гражданам земельные участки выдаются документы, удостоверяющие право граждан на землю, и устанавливаются границы участков на местности. Органам исполнительной власти предписывалось обеспечить до 1995 года завершение перерегистрации ранее предоставленных в пользование гражданам земельных участков. В этих целях Роскомзему было поручено проведение инвентаризации земель в течение 1993—1995 годов, во исполнение чего было выпущено Временное руководство по инвентаризации земель населенных пунктов (17.05.1993).

Согласно Постановлению Совмина №659 от 12.07.1993 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам» (для индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей) устанавливались местоположение, площадь, качественное состояние земель, а также причины, приведшие к выявленным изменениям их состояния. Утвержденные материалы инвентаризации земель могли являться основанием для перерегистрации прав на землю и внесения соответствующих изменений в земельно-кадастровую документацию.

Формы Акта проведения инвентаризации земель и сводной информации о ходе инвентаризации земель были утверждены Приказом Роскомзема №38 от 02.08.1993 «О проведении инвентаризации земель». Положения Указа №480 о регистрации прав были отменены после принятия в 2001 году Земельного кодекса Указом Президента РФ №250 от 25.02.2003.

В 1994 году Роскомзем утвердил Единую технологию кадастровых и топографо-геодезических съемок для целей инвентаризации и ведения кадастра в городах и других поселениях в 1994—1995 гг.

Далее работы по инвентаризации земель предусматривались ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (1996-2000 годы)» (ПП РФ №932 от 03.08.1996). Согласно аналитической записке Счетной палаты 2002-го года было проинвентаризировано 3,5% территории государства, в том числе (25,2% земель поселений и 13,2% земель сельскохозяйственного назначения. Причиной низких показателей стало недофинансирование программы (25,8% от плана), а также отсутствие единой методики (технологии).

Взамен Временного руководства был принят Приказ Госкомзема России №98 от 27.04.2000 «О нормативном акте по инвентаризации земель городов и иных поселений».

Общая итоговая цель инвентаризации была сформулирована в ст.13 78-ФЗ от 18.06.2001 «О землеустройстве», однако фактически в дальнейшем все по сути свелось лишь к сбору сведений, необходимых для осуществления кадастровой оценки. 

Одновременно был принят 101-ФЗ от 17.07.2001, по которому было необходимо провести работы по разграничению государственной собственности на землю РФ, ее субъектов, муниципальных образований. В этих же целях на заседании Госсовета 21.02.2001 Правительству РФ было указано завершить в полном объеме инвентаризацию государственных и муниципальных земель в 2001–2002 году.

Соответствующие мероприятия были предусмотрены в рамках подпрограммы «Информационное обеспечение управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений» новой ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2007 годы)». Часть работ проводилась в рамках проекта по поддержке осуществления земельной реформы (ЛАРИС).

В дальнейшем наполнение ГЗК, ГКН, ЕГРН осуществлялось в основном в заявительном порядке заинтересованными в осуществлении сделок правообладателями. Из новых документов, ксовенно касающихся инвентаризации земель, можно отметить «Перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности» (ПП РФ №369 от 23.04.2012).

К началу 2020-х годов сложилось концепция комплексных кадастровых работ, в результате которых должен осуществляться кадастровый учет всей недвижимости на выбранной территории, однако значительного финансирования ККР со стороны государства не последовало, а искать средства было предложено муниципальным образованиям, садоводам и членам гаражных кооперативов.

Сегодня новое понимание инвентаризации земель возможно приходит с развитием информационных технологий. В частности, Распоряжением Правительства РФ №2270-р от 23.08.2023 поставлены задачи подготовки предложений по завершению разграничения государственной собственности на землю и создания новых механизмов для наполнения ЕГРН сведениями, что скорее всего обретет форму автоматизированного анализа комплекса пространственных данных в рамках НСПД.

В 2017 году были утверждены Правила предоставления и распределения субсидий на поддержку программ формирования современной городской среды (ПП РФ №169 от 10.02.2017). В дополнение к ним Минстрой России разработал рекомендации по инвентаризации территории поселений, городских округов, которую нужно было провести до 2020 года, в первую очередь в целях оценки текущего состояния сферы благоустройства.

Примечание — Об экспертизе и согласовании землеустроительной документации

К 2020-м годам сложилась несколько странная ситуация с согласованием землеустроительной документации. По Положению (ПП РФ №457 от 01.06.2009) Росреестр проводит государственную экспертизу землеустроительной документации в целях обеспечения ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям (ст.6 78-ФЗ от 18.06.2001). 

Существующее Положение о такой экспертизе (ПП РФ №214 от 04.04.2002) настолько старое, что в нем еще идет речь о Федеральной службе земельного кадастра России. Тем не менее территориальные органы Росреестра проводят экспертизу и в 2020-х годах — в большинстве своем это карта (планы), но в последние годы было и несколько проектов рекультивации.

А вот выборочный анализ, который провела Счетная палата, показал отсутствие в заключениях выводов о соответствии землеустроительной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям, а также о возможности ее утверждения и проведения самого землеустройства. Выяснилось, что это происходило из-за отсутствия утвержденной формы документов, а также методических рекомендаций по проведению экспертизы.

По действовавшему до 18.05.2023 ПП РФ №514 от 11.07.2002 согласовывать землеустроительную документацию также должна была Федеральная служба земельного кадастра. Более того, этот порядок предполагал в качестве объектов землеустройства земельные участки, что потеряло свою актуальность еще в 2008 году (66-ФЗ от 13.05.2008). В Положении о Росреестре полномочий на согласование нет, но это не мешало отдельным территориальным органам каким-то образом все же его проводить.

С 18.05.2023 действует новый порядок согласования и утверждения землеустроительной документации (Приказ Росреестра №П/0036 от 14.02.2023). Речь там идет только о границах между субъектами РФ, согласовывать документацию о которых должны некие органы государственной власти субъекта РФ.

Пока землеустройство еще не переосмыслено как в научной среде, так и на государственном уровне, крупные корпорации понемного добровольно-принудительно участвуют в международных рейтингах, например, на соответствие стандартов компании принципам ответственного экологического, социального и корпоративного управления ESG, где:

• E (environment) — ответственное отношение к окружающей среде;
• S (social) — высокая социальная ответственность;
• G (governance) — высокое качество корпоративного управления.

В октябре 2024 года Минфин отметил необходимость разработать свои ESG-принципы.

Последние события:

• 07.2021 — принят Приказ Росреестра №П/0315 от 22.07.2021 «Об утверждении порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения»;
• 11.2021 — опубликован план мероприятий, предусматривающий к концу 2024 года разработку функционала для обеспечения формирования и ведения информационных моделей объектов строительства;
• 06.2024 — представлен на обсуждение проект №148444 приказа Росреестра, по которому предлагается:
  • скорректировать показатели мониторинга состояния земель:
    • площадь захламленных земель отходами производства и потребления не будет делиться по степени развития;
    • убираются из перечня учитываемых показателей площади земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, загрязненных нефтью и нефтепродуктами, загрязненных тяжелыми металлами и подверженных иным негативным процессам;
    • добавляется площадь затопленных земель.
  • изменить информационную систему, в которой должна размещаться полученная информация. Теперь это не государственный фонд данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а новая ФГИС состояния окружающей среды;
• 08.2024 — показатели утверждены Приказом Росреестра от 23.08.2024 №П/0267/24.

С 01.03.2025 согласно 316-ФЗ от 14.07.2022 органы местного самоуправления поселения, муниципального округа или городского округа по месту расположения земельного участка, находящегося в общей долевой собственности определяют размеры земельных долей, выраженные в гектарах или балло-гектарах, в виде простой правильной дроби с внесением сведений в Единый государственный реестр недвижимости.

Предложения о совершенствовании правового регулирования перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в иные категории были представлены в законопроекте №542461-8 от 02.2024. В пояснительной записке приведены данные об изменении площадей с 1990 по 2022 год:

• земель с/х назначения: 638 → 379,1 млн. га;
• с/х угодий: 213,8 → 197,6 млн. га;
• особо ценных пахотных земель: 132 → 117,1 млн. га.

Итоговые положения утверждены 52-ФЗ от 01.04.2025 (действуют с 01.03.2026), в частности:

• в ГрК РФ:
  • необходимо согласование градостроительной документации с Минсельхозом при включении в территорию земельных участков с/х назначения, являющихся с/х угодьями;
• в ст.56.3 ЗК РФ «Условия изъятия земельных участков…»:
  • запрещается изъятие земельных участков из состава земель с/х назначения, занятых с/х угодьями, в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых. Исключение: до 31.12.2033 реализация приоритетных проектов по модернизации и расширению инфраструктуры (254-ФЗ от 31.07.2020);
• в 172-ФЗ «О переводе земель… из одной категории в другую»:
  • с 01.03.2026:
    • решение (Акт) о переводе земель с/х назначения или земельных участков в составе таких земель принимается исполнительным органом субъекта РФ (кроме федеральной собственности); 
    • для этого после рассмотрения ходатайства высшее должностное лицо субъекта РФ направляет в законодательный орган субъекта законодательную инициативу о переводе. Оттуда материалы сначала направляются на рассмотрение с выдачей заключения в Минсельхоз (в обиходе — принцип «двух ключей»);
    • если решением Минсельхоза установлены границы земель с/х назначения, и сведения об них внесены в ЕФИС ЗСН, такие земли и земельные участки относятся к категории земель с/х назначения;
  • с 01.01.2027:
    • изменен перечень случаев, когда допускается перевод с/х земель в другую категорию. Теперь это:
      • непригодность использования для сельскохозяйственного производства (деградация, загрязнение и т.п.);
      • создание особо охраняемых природных территорий;
      • установление или изменение границ населенных пунктов;
      • строительство, реконструкция особо «важных» объектов (перечень в ст.49 ЗК РФ об изъятии);
      • добыча полезных ископаемых (кроме общераспространенных, исключение — до 31.12.2033 реализация приоритетных проектов);
    • перевод не допускается, если угодья включены в перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных;
• в ст.79 ЗК РФ «Особенности использования с/х угодий» добавлены положения о порядке определения и учета с/х угодий.

Признаки неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства установлены Постановлением Правительства РФ №1482 от 18.09.2020.

Отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, регулируются специальным Федеральным законом №101-ФЗ от 24.07.2002 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Доклады о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения доступны на сайте ФГБУ «Центр цифровой трансформации в сфере АПК» по адресу https://cctmcx.ru/monitoring-zemel/state_land/ 

Сведения из реестра предоставляются правообладателям земельных участков в электронной форме в виде паспорта земельного участка без взимания платы.

Автоматизированный сбор, обработку информации, формирование государственного информационного ресурса состояния земель сельскохозяйственного назначения в части показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения и авторизованный доступ к информации обеспечивает Минсельхоз России в соответствии с Приказом Минсельхоза России №150 от 04.05.2010.

В июне 2022-го года Минсельхоз России приступил к созданию федеральной карты-схемы земель сельхозназначения.

Постановлением Правительства РФ №59 от 27.01.2022 утверждено положение о возмещении убытков при ухудшении качества земель по следующим причинам:

• рекультивация земель;
• консервация земельного участка;
• невозможность полного восстановления полезных свойств почвы;
• перерыв в хозяйственной деятельности на время рекультивации;
• расторжение договоров в связи с невозможностью их исполнения;
• невозможность осуществления деятельности;
• мелиорация земель;
• иное.

Согласно Правилам проведения рекультивации и консервации земель (ПП РФ №800 от 10.07.2018) рекультивация может проводиться на земельном участке с любым целевым назначением земель и разрешенным использованием. 

При рекультивации требуется:

1. составить проект рекультивации земель. Это ответственность в первую очередь лиц, деятельность которых привела к деградации земель, во вторую — собственников участков, правообладателей и органов власти (п.4 Правил);
2. согласовать проект с правообладателем или органом власти, местного самоуправления, если это публичные земли (п.15 Правил);
3. пройти государственную экологическую экспертизу, если земли использовались для размещения отходов (п.7.2 ст.11 174-ФЗ от 23.11.1995);
4. направить уведомление об утверждении проекта согласующим лицам, в Россельхознадзор (для земель сельхозназначения) или в Росприроднадзор (п.24 Правил);
5. провести запланированные технические и биологические мероприятия;
6. составить и разослать акт о рекультивации земель (как в п.4).

Штраф за невыполнение рекультивации согласно п.1 ст.8.7 КоАП РФ составляет:

• на граждан от 20 тыс. до 50 тыс. руб;
• на должностных лиц от 50 тыс. до 100 тыс. руб;
• на юридических лиц от 400 тыс. до 700 тыс. руб.

Картографической основой Единой федеральной государственной информационной системы является единая электронная картографическая основа, на которой воспроизводятся границы сельскохозяйственных угодий и иных земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно ст.15.1 и 22.2 101-ФЗ от 16.07.1998 «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель с/х назначения» сведения об с/х угодьях должны вноситься в «Единую федеральную государственную информационную систему» (ЕФИС ЗСН). Также границы с/х угодий должны воспроизводиться на картографической основе (ЕЭКО) в Государственном реестре земель с/х назначения. 

Общий порядок определения границ и учета с/х угодий установлен ст.79 ЗК РФ «Особенности использования с/х угодий». Федеральным законом №52-ФЗ от 01.04.2025 в статью были введены положения (вступают в силу с 01.03.2026):

• границы с/х угодий в составе земель с/х назначения устанавливаются и изменяются решениями Минсельхоза России;
• к решениям об установлении и изменении границ с/х угодий в составе земель с/х назначения прилагаются сведения о границах:
  • графическое описание местоположения;
  • перечень координат характерных точек;
• форма графического описания, требования к формату электронного документа устанавливаются Росреестром;
• порядок установления и изменения границ с/х угодий в составе земель с/х назначения устанавливается Правительством РФ.

В мае 2025 года представлен на осуждение проект приказа Росреестра №156785 о форме «Графического описания местоположения границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения». Это самая первая редакция, и, очевидно, она будет меняться. В ней приведена печатная форма и общее требование, что электронные документы должны будут создаваться в виде файлов с использованием XML-схем (пока не разработанных). Форма документа предполагает указание данных по структуре, напоминающей упрощенную межевую документацию разных лет:

• Наименование объекта;
• Местоположение объекта
• Площадь объекта и величина погрешности определения;
• Иные характеристики объекта (общее поле);
• Сведения о местоположении границ объекта:
  • Система координат;
  • Сведения о характерных точках границ объекта;
  • Сведения о характерных точках части (частей) границы объекта;
• Сведения о местоположении измененных (уточненных) границ объекта.

Заметим, что здесь пока не детализированы будущие учитываемые характеристики угодий, но заявлено, что может быть зачем-то описано местоположение отдельно частей, правда, пока непонятно, то ли частей границ, то ли границ частей.

Доступ к информации о состоянии окружающей среды (экологической информации) не может быть ограничен.